เรื่องที่ ๓ อาคารประเภทไม่ควบคุมการใช้ : เจ้าพนักงานท้องถิ่นไม่มีอำนาจตรวจแบบแปลนภายในอาคารที่สถาปนิกรับรองการออกแบบ

ย่ำค่ำวันหนึ่ง กลุ่มเพื่อนสถาปนิกสังสรรค์ร่ำสุราฮาเฮ เดือนดาวพร่างพราวเต็มฟ้า โบราณว่า “ผืนฟ้ายิ่งมืดมิดดารายิ่งงดงาม”

บทสนทนาในวันนั้นมีประเด็นน่าสนใจประเด็นหนึ่งคือ สาเหตุแห่งความล่าช้าในการพิจารณาอนุญาตก่อสร้างอาคาร ซึ่งสาเหตุแห่งความล่าช้าพอพิเคราะห์ได้ ๓ ประการ ดังจะกล่าวต่อไปนี้

๑ การใช้ดุลพินิจเกินขอบเขตที่กฎหมายให้อำนาจ
๒ การตีความกฎหมายตามอำเภอใจ
๓ การทุจริตประพฤติมิชอบ

ชาวบ้านธรรมดาสามัญสักผู้หนึ่งหวังสร้างแหล่งพักพิงสักหนึ่งหลังเป็นเรื่องมิใช่ง่าย และสิ่งโหดร้ายที่เขาจะต้องพบเจอประการหนึ่งในหลาย ๆ ประการ คือ ความล่าช้าในการพิจารณาอนุญาตจากหน่วยงานรัฐ ซึ่งมีหน้าที่โดยแท้คือการให้บริการเพื่อ "บำบัดทุกข์บำรุงสุขแก่ประชาชน"

ลองพิจารณามาตรา ๒๘ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ เพิ่มโดยพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๕๔๓ ที่บัญญัติว่า 

ในกรณีที่แบบแปลน รายการประกอบแบบแปลน และรายละเอียดด้านสถาปัตยกรรมของอาคารซึ่งไม่เป็นอาคารประเภทควบคุมการใช้ที่ได้ยื่นมาพร้อมกับคำขอรับใบอนุญาตกระทำโดยผู้ที่ได้รับใบอนุญาตให้เป็นผู้ประกอบวิชาชีพสถาปัตยกรรมควบคุมตามกฎหมายว่าด้วยสถาปนิก ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นตรวจพิจารณาแต่เฉพาะในส่วนที่ไม่เกี่ยวกับรายละเอียดด้านสถาปัตยกรรมส่วนภายในอาคาร เว้นแต่ทางหนีไฟและบันไดหนีไฟ

แยกองค์ประกอบได้ดังต่อไปนี้

๑) ในกรณีที่

๑.๑ แบบแปลน ๑.๒ รายการประกอบแบบแปลน ๑.๓ และรายละเอียดด้านสถาปัตยกรรม

๒) ของอาคาร

๓) ซึ่งไม่เป็นอาคารประเภทควบคุมการใช้

๔) ที่ได้ยื่นมาพร้อมกับคำขอรับใบอนุญาต

๕) กระทำโดยผู้ที่ได้รับใบอนุญาตให้เป็นผู้ประกอบวิชาชีพสถาปัตยกรรมควบคุมตามกฎหมายว่าด้วยสถาปนิก

๖) ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่น

๗) ตรวจพิจารณา

๘) แต่เฉพาะในส่วนที่ไม่เกี่ยวกับรายละเอียดด้านสถาปัตยกรรม

๙) ส่วนภายในอาคาร

๑๐) เว้นแต่ทางหนีไฟและบันไดหนีไฟ

ก่อนอื่นต้องเข้าใจเจตนารมณ์และแนวคิดของกฎหมายก่อน พิจารณาแล้วเห็นว่า กฎหมายควบคุมอาคารแบ่งประเภทอาคารออกเป็น ๒ ประเภทใหญ่ ๆ คือ

๑ อาคารประเภทควบคุมการใช้
๒ อาคารประเภทไม่ควบคุมการใช้

อาคารประเภทควบคุมการใช้ถูกบัญญัติไว้ใน มาตรา ๓๒ ดังนี้ 

(๑) อาคารสำหรับใช้เป็นคลังสินค้า โรงแรม อาคารชุด หรือสถานพยาบาล (๒) อาคารสำหรับใช้เพื่อกิจการพาณิชยกรรม อุตสาหกรรม การศึกษา การสาธารณสุข หรือกิจการอื่น ทั้งนี้ ตามที่กำหนดในกฎกระทรวง (กฎกระทรวงกำหนดอาคารประเภทควบคุมการใช้ พ.ศ. ๒๕๕๒)

และอาคารประเภทที่เข้าข่ายตามมาตรา ๓๒ นี้เท่านั้นที่กฎหมายมุ่งควบคุมการใช้ อาคารนอกจากนี้ เป็นอาคารประเภทไม่ควบคุมการใช้ ซึ่งพิจารณาจากตัวบทกฎหมายแล้วย่อมเล็งเห็นได้ว่ากฎหมายไม่มุ่งหมายจะควบคุม โดยเฉพาะในขั้นตอนการขออนุญาตก่อสร้างหรือแจ้งตามมาตรา ๓๙ ทวิ แต่อย่างไรก็ตามอาคารดังกล่าวต้องมีสถาปนิกผู้ได้รับใบอนุญาตประกอบวิชาชีพสถาปัตยกรรมควบคุมรับรองการออกแบบชั้นหนึ่งเสียก่อน

อาศัยข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายดังกล่าวข้างต้น จึงมีความเห็นว่า 

กรณีแบบแปลน รายการประกอบแบบแปลน และรายละเอียดด้านสถาปัตยกรรมของอาคารซึ่งไม่เป็นอาคารประเภทควบคุมการใช้ที่ได้ยื่นมาพร้อมกับคำขอรับใบอนุญาตกระทำโดยผู้ที่ได้รับใบอนุญาตให้เป็นผู้ประกอบวิชาชีพสถาปัตยกรรมควบคุมตามกฎหมายว่าด้วยสถาปนิกแล้ว แม้รายละเอียดด้านสถาปัตยกรรมส่วนภายในอาคาร เว้นแต่ทางหนีไฟและบันไดหนีไฟ เช่น ขนาดห้องนอน ทางเดิน ความสูงของอาคาร ฯลฯ จะมีส่วนขัดต่อกฎกระทรวงหรือข้อบัญญัติท้องถิ่นซึ่งออกตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ก็ตาม เจ้าพนักงานท้องถิ่นก็ไม่มีอำนาจพิจารณาในส่วนนั้นแต่อย่างใด เนื่องจากกฎหมายมิได้ให้อำนาจไว้ ดังนั้น การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นมักจะพิจารณาออกคำสั่งให้ผู้ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารในกรณีที่แบบแปลน รายการประกอบแบบแปลน และรายละเอียดด้านสถาปัตยกรรมของอาคารซึ่งไม่เป็นอาคารประเภทควบคุมการใช้ที่ได้ยื่นมาพร้อมกับคำขอรับใบอนุญาตกระทำโดยผู้ที่ได้รับใบอนุญาตให้เป็นผู้ประกอบวิชาชีพสถาปัตยกรรมควบคุมตามกฎหมายว่าด้วยสถาปนิกแก้ไขรายละเอียดด้านสถาปัตยกรรมส่วนภายในอาคาร เว้นแต่ทางหนีไฟและบันไดหนีไฟ เช่น ขนาดห้องนอน ทางเดิน ความสูงของอาคาร ฯลฯ จึงอาจมิชอบด้วยกฎหมายขัดต่อบทบัญญัติตามมาตรา ๒๘ ทวิฯ อันเป็นบทเฉพาะของกฎหมายควบคุมอาคาร เป็นการใช้ดุลพินิจใช้อำนาจตามอำเภอใจ สร้างภาระแก่ประชาชนเกินจำเป็น เป็นเหตุให้การพิจารณาอนุญาตล่าช้า เกิดช่องทางให้เจ้าหน้าที่ทุจริตประพฤติมิชอบ

และเนื่องจากพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ เพิ่มโดยพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๑๘ บัญญัติว่า 

ให้คณะกรรมการควบคุมอาคารมีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ (๓) ให้คำปรึกษาแนะนำแก่เจ้าพนักงานท้องถิ่นหรือส่วนราชการในการปฏิบัติการตามพระราชบัญญัตินี้ (๔) กำกับดูแลและตรวจสอบการปฏิบัติงานของเจ้าพนักงานท้องถิ่นและผู้ซึ่งมีหน้าที่ปฏิบัติการตามพระราชบัญญัตินี้

จึงมีข้อเสนอแนะ ดังนี้

เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการปฏิบัติราชการและชอบด้วยกฎหมาย ลดปัญหาการพิจารณาอนุญาตล่าช้า บรรเทาปัญหาการทุจริต อำนวยความสะดวกแก่ประชาชน คณะกรรมการควบคุมอาคารซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการให้คำปรึกษาแนะนำแก่เจ้าพนักงานท้องถิ่นหรือส่วนราชการ และกำกับดูแลและตรวจสอบการปฏิบัติงานของเจ้าพนักงานท้องถิ่นและผู้ซึ่งมีหน้าที่ปฏิบัติการตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร สมควรกำหนดแนวทางปฏิบัติกรณีมาตรา ๒๘ ทวิฯ ไปยังราชการส่วนท้องถิ่นเพื่อถือปฏิบัติต่อไป

GPJ archiman