เรื่องที่ ๔ สำนักงานไม่ใช่อาคารสาธารณะ

กฎหมายควบคุมอาคาร เป็นกฎหมายเกี่ยวกับการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคล การบังคับใช้กฎหมายที่ส่งผลกระทบแก่บุคคล หน่วยงานทางปกครองต้องใช้อย่างจำกัดและตีความตัวบทในกฎหมายอย่างเคร่งครัด โดยควบคุมการใช้ดุลพินิจมิให้เป็นไปอย่างอำเภอใจ

วันนี้จะขอกล่าวถึงอาคารประเภท สำนักงาน ซึ่งตามความรู้สึกวิญญูชนทั่วไป ย่อมคิดว่าน่าจะเป็นอาคารประเภทสาธารณะ เพราะสำนักงานโดยปกติย่อมต้องมีการดำเนินธุระกรรมเป็นการทั่วไป; 

พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. ๒๕๕๔ ให้นิยามคำว่าสาธารณะว่า “ทั่วไป”

ในการนี้ เพื่อประโยชน์แก่ผู้เกี่ยวข้องด้านการออกแบบอาคารซึ่งโดยหลัก คือ สถาปนิก ผู้อาจได้รับผลกระทบ เช่น เจ้าของอาคาร และผู้บังคับใช้กฎหมายอย่าง เจ้าพนักงานท้องถิ่น นายช่าง และนายตรวจอาคาร จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องค้นหาความหมายของคำเฉพาะในกฎหมายเพื่อเป็นแนวทางในการวินิจฉัยให้สอดคล้องต้องกัน

สมมุติว่ามีที่ดินแปลงหนึ่งขนาด ๑๐๐ ตารางวา หน้ากว้าง ๒๐.๐๐ เมตร ลึก ๒๐.๐๐ เมตร บริเวณซอยซึ่งเป็นถนนสาธารณะกว้าง ๘ เมตร และเจ้าของที่ดินมีความประสงค์จะทำการขออนุญาตก่อสร้างอาคารประเภทสำนักงาน เราลองพิจารณากันว่าถ้าจะออกแบบสำนักงานสักอาคารหนึ่งในที่ดินแปลงนี้จะมีข้อจำกัดประการใดบ้าง

กฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ข้อ ๔๑ วรรค ๒ กำหนดว่า:- 

อาคารที่สูงเกินสองชั้นหรือเกิน ๘ เมตร ห้องแถว ตึกแถว บ้านแถว อาคารพาณิชย์ โรงงาน อาคารสาธารณะ ป้ายหรือสิ่งที่สร้างขึ้นสำหรับติดหรือตั้งป้ายหรือคลังสินค้า ที่ก่อสร้างหรือดัดแปลงใกล้ถนนสาธารณะ (๑) ถ้าถนนสาธารณะนั้นมีความกว้างน้อยกว่า ๑๐ เมตร ให้ร่นแนวอาคารห่างจากกึ่งกลางถนนสาธารณะอย่างน้อย ๖ เมตร

ประเด็นพิจารณา คือ อาคารสำนักงานซึ่งก่อสร้างใกล้ถนนสาธารณะกว้าง ๘ เมตร จะต้องร่นแนวอาคารห่างจากกึ่งกลางถนนสาธารณะอย่างน้อย ๖ เมตร หรือไม่?

พิจารณาจากตัวบทข้อ ๔๑ วรรค ๒ แล้วจะเห็นได้ว่า กฎหมายกำหนดประเภทอาคารไว้ ๙ ประเภท ที่จะต้องร่นแนวอาคาร ดังนี้

๑) อาคารที่สูงเกินสองชั้นหรือเกิน ๘ เมตร ๒) ห้องแถว ๓) ตึกแถว ๔) บ้านแถว ๕) อาคารพาณิชย์ ๖) โรงงาน ๗) อาคารสาธารณะ ๘) ป้ายหรือสิ่งที่สร้างขึ้นสำหรับติดหรือตั้งป้าย  ๙) คลังสินค้า

จะเห็นว่ากฎหมายมิได้ระบุอาคารประเภทสำนักงานไว้แต่อย่างใด จึงมีประเด็นต้องพิจารณาต่อไปว่าสำนักงานจะเข้าข่ายเป็นอาคารประเภทอาคารสาธารณะหรือไม่

กฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ข้อ ๑ กำหนดว่า:-

“อาคารสาธารณะ” หมายความว่า อาคารที่ใช้เพื่อประโยชน์ในการชุมนุมคนได้โดยทั่วไปเพื่อกิจกรรมทางราชการ การเมือง การศึกษา การศาสนา การสังคม การนันทนาการ หรือการพาณิชยกรรม เช่น โรงมหรสพ หอประชุม โรงแรม โรงพยาบาล สถานศึกษา หอสมุด สนามกีฬากลางแจ้ง สนามกีฬาในร่ม ตลาด ห้างสรรพสินค้า ศูนย์การค้า สถานบริการ ท่าอากาศยาน อุโมงค์ สะพาน อาคารจอดรถ สถานีรถ ท่าจอดเรือ โป๊ะจอดเรือ สุสาน ฌาปนสถาน ศาสนสถาน เป็นต้น

องค์ประกอบของอาคารสาธารณะ คือ

๑) เป็นอาคาร  ๒) ที่ใช้เพื่อประโยชน์ในการชุมนุมคน ๓) ได้โดยทั่วไป ๔) เพื่อกิจกรรมทางราชการ การเมือง การศึกษา การศาสนา การสังคม การนันทนาการ หรือการพาณิชยกรรม เช่น โรงมหรสพ หอประชุม โรงแรม โรงพยาบาล สถานศึกษา หอสมุด สนามกีฬากลางแจ้ง สนามกีฬาในร่ม ตลาด ห้างสรรพสินค้า ศูนย์การค้า สถานบริการ ท่าอากาศยาน อุโมงค์ สะพาน อาคารจอดรถ สถานีรถ ท่าจอดเรือ โป๊ะจอดเรือ สุสาน ฌาปนสถาน ศาสนสถาน เป็นต้น

จะเห็นได้ว่า องค์ประกอบสำคัญของอาคารสาธารณะ คือ ต้องเป็นอาคารที่มีลักษณะที่ใช้ประโยชน์ในการ “ชุมนุมคน” และต้องชุมนุม “ได้โดยทั่วไป” รวมทั้งสำหรับเพื่อกิจกรรมทางราชการ การเมือง การศึกษา การศาสนา การสังคม การนันทนาการ หรือการพาณิชยกรรม เท่านั้น อาคารชุมนุมคนกฎหมายควบคุมอาคารกำหนดนิยามกำกับไว้เป็นการเฉพาะในมาตรา ๔ จึงตีความด้วยคำสามัญมิได้ต้องตีความอย่างเคร่งครัดตามที่มีบัญญัตินิยามไว้ในกฎหมาย

พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ เพิ่มโดยพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๕๔๓ มาตรา ๔ บัญญัติว่า:-

“อาคารชุมนุมคน” หมายความถึง อาคารหรือส่วนใดของอาคารที่บุคคลอาจเข้าไปภายในเพื่อประโยชน์ในการชุมนุมคนที่มีพื้นที่ตั้งแต่หนึ่งพันตารางเมตรขึ้นไป หรือชุมนุมคนได้ตั้งแต่ห้าร้อยคนขึ้นไป

องค์ประกอบของอาคารชุมนุมคน คือ

๑) เป็นอาคาร ๒) หรือส่วนใดของอาคาร ๓) ที่บุคคลอาจเข้าไปภายใน ๔) เพื่อประโยชน์ในการชุมนุมคน ๕) ที่มีพื้นที่ตั้งแต่หนึ่งพันตารางเมตรขึ้นไป ๖) หรือชุมนุมคนได้ตั้งแต่ห้าร้อยคนขึ้นไป

กฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ ให้นิยามคำว่า 

“สำนักงาน” หมายความว่า อาคารหรือส่วนหนึ่งส่วนใดของอาคารที่ใช้เป็นสำนักงานหรือที่ทำการ; โดยพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. ๒๕๕๔ อธิบายความไว้ว่า:- สำนัก หมายถึง ที่อยู่อาศัย, ที่ทำการ; สำนักงาน หมายถึง สถานที่ทำการของรัฐวิสาหกิจ หรือบริษัทห้างร้าน เป็นต้น

เมื่อประมวลข้อเท็จจริงต่าง ๆ โดยรอบด้านแล้ว จึงสรุปได้ว่า สำนักงานอาจมีลักษณะเป็นอาคารเพื่อกิจกรรมทางราชการกรณีสถานที่ทำการของรัฐวิสาหกิจ หรือการพาณิชยกรรมกรณีสถานที่ทำการของบริษัทห้างร้าน ตามความหมายในกฎกระทรวงฯ ประกอบกับพจนานุกรมฯ ที่อ้างถึงข้างต้น แต่อย่างไรก็ตาม การจะเข้าองค์ประกอบเป็นอาคารชุมนุมคนได้นั้น องค์ประกอบประการสำคัญ อาคารนั้น “ต้องมีพื้นที่ตั้งแต่หนึ่งพันตารางเมตรขึ้นไป หรือชุมนุมคนได้ตั้งแต่ห้าร้อยคนขึ้นไป” ตามบทนิยามคำว่า “อาคารชุมนุมคน” แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ มาตรา ๔

กล่าวโดยสรุป

อาศัยข้อกฎหมายและข้อเท็จจริงที่บรรยายมา จึงมีความเห็นว่า ‘สำนักงาน’ โดยทั่วไป ไม่มีลักษณะชุมนุมคน แต่เป็นสถานที่ส่วนบุคคลที่บุคคลอาจเข้าออกได้เฉพาะกิจหรือโดยวิสาสะ ซึ่งเจ้าของอาคารย่อมหวงกันได้เสมอตราบที่ถือกรรมสิทธิ์ ดังนั้น สำนักงานจึงไม่เป็นอาคารสาธารณะโดยสภาพ ทั้งนี้ สำนักงานอาจเข้าข่ายเป็นอาคารสาธารณะได้กรณีมีพื้นที่ตั้งแต่หนึ่งพันตารางเมตรขึ้นไป หรือชุมนุมคนได้ตั้งแต่ห้าร้อยคนขึ้นไป

ดังนั้น เมื่อสำนักงานไม่เข้าข่ายเป็นอาคารสาธารณะด้วยเงื่อนไขด้านพื้นที่หรือจำนวนคน และเป็นอาคารที่สูงไม่เกินสองชั้นหรือไม่เกิน ๘ เมตร การก่อสร้างหรือดัดแปลงใกล้ถนนสาธารณะกว้าง ๘ เมตรดังอุทาหรณ์ แม้จะเข้าเงื่อนไขก่อสร้างอาคารใกล้ถนนสาธารณะซึ่งมีความกว้างน้อยกว่า ๑๐ เมตร ก็ไม่ต้องร่นแนวอาคารห่างจากกึ่งกลางถนนสาธารณะอย่างน้อย ๖ เมตรแต่อย่างใด ส่วนประเด็นเรื่องที่ว่างของอาคารนั้นเป็นอีกประเด็นหนึ่ง

GPJ archiman